Odwołanie od decyzji administracyjnej.

Od decyzji administracyjnej wydanej przez organ w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu wyższej instancji. Z uprawnienia tego można skorzystać w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie. W tym czasie bowiem decyzja nie jest jeszcze decyzją ostateczną oraz co do zasady nie podlega wykonaniu. Wyjątek stanowią decyzje administracyjne, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz takie, które podlegają natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Ponad to decyzja może posiadać cechę wykonalności przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jej treść jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Odwołanie jest środkiem prawnych o charakterze suspensywnym co oznacza, że skutkiem jego wniesienia jest wstrzymanie wykonania decyzji (art. 130 § 2 kpa)

Legitymacja odwoławcza przysługuje stronom postępowania oraz podmiotom na prawach strony. Na uwagę zasługuje fakt, że w doktrynie i orzecznictwie nie ma sporu co do tego, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje także stronie, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, ale jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Może to być przypadek, kiedy organ pominął podczas rozpoznania sprawy osobę, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Podmioty na prawach strony to podmioty, które nie mają w postępowaniu interesu prawnego lub sprawa nie dotyczy ich obowiązku. Mogą nimi być – prokurator, organizacja społeczna oraz podmioty, którym szczególne przepisy nadają status uczestników na prawach strony, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka. Na temat możliwości wniesienia odwołania przez organizacje społeczne wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 czerwca 1998r. sygn.akt IV SA 1180/96. W wyroku podniesiono, że legitymacja do wniesienia odwołania przez organizacje społeczną jest bezwzględnie uzależniona od uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym sprawy w pierwszej instancji. Jeżeli organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu toczącym się w pierwszej instancji złożenie przez nią odwołania nie jest możliwe. W przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz prokuratora, w doktrynie i orzecznictwie istnieją rozbieżne stanowiska w tym temacie. Wskazówką dla rozstrzygnięcia problemu może być art. 184 k.p.a., który statuuje instytucje sprzeciwu prokuratora od decyzji ostatecznej. Jeżeli podzielić pogląd, że wyżej wymienione podmioty musiałyby brać udział w postępowaniu pierwszej instancji, aby uzyskać uprawnienie do wniesienia odwołania byłoby to sprzeczne z wykładnią celowościową przepisów dotyczących tej materii, ponieważ mogłyby one i tak skorzystać z tożsamego środka tyle, że po uzyskaniu przez decyzje cechy ostateczności.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zakłada by treść odwołania musiała spełniać szczególne wymogi formalne. Jest ono bowiem podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. – powinno zatem zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, adresu jej zamieszkania, żądanie oraz podpis wnoszącego. Przepisy szczególne mogą nakładać na składającego odwołanie inne, dodatkowe wymagania. W przypadku jeżeli odwołanie zawiera braki formalne, organ powinien wezwać do ich usunięcia w terminie 7 dni oraz pouczyć o tym, że pozostawi odwołanie bez rozpoznania w przypadku jeżeli odwołujący się nie uzupełni braków. Jeżeli w odwołaniu nie został podany adres wnoszącego a organ nie będzie go mógł ustalić w inny sposób, wtedy od razu pozostawi odwołanie bez rozpoznania.

To czego domaga się wnoszący w odwołaniu, co do zasady, nie musi posiadać wyraźnie wskazanego uzasadnienia. Art.  128 k.p.a. stanowi, że wystarczy wyrażenie ogólnego niezadowolenia z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą jednak nałożyć inne wymagania co do treści samego żądania.
 

Artykuł 129 § 1 k.p.a. wprowadza zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołania. Oznacza to, że odwołanie powinno zostać wniesione do organu wyższego stopnia jednak za pośrednictwem tego organu, który wydał decyzje w pierwszej instancji. Pozwala to na dokonanie autokontroli przez owy organ jeszcze przed przekazaniem odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Organy wyższego stopnia zostały wymienione w art. 17 k.p.a.. Wniesienie odwołania bezpośrednio do organu drugiej instancji nie jest czynnością bezskuteczną narażającą stronę na pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W takim przypadku organ drugiej instancji ma bowiem obowiązek przekazania odwołania do organu, który wydał decyzję. Odwołanie jest więc względnie dewolutywnym środkiem prawnym.

Skutkiem wniesienia odwołania jest rozpoznanie całej sprawy administracyjnej od początku i rozstrzygniecie jej decyzją administracyjną wydaną przez organ drugiej instancji. Organ nie jest związany zakresem żądania wyrażonego w odwołaniu nawet kiedy strona wyraża swoje niezadowolenie tylko co do części decyzji. Wnoszący nie powinien jednak obawiać się, że organ zmieni już wydaną decyzje w zakresie, który był korzystny dla strony. Art. 139 k.p.a. wprowadza zakaz reformatio in peius co oznacza, że organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej. Wyjątek stanowi przypadek, w którym decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

Zakończenie postępowania odwoławczego następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 138 KPA organ wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Paragraf drugi tego samego artykułu przewiduje też możliwość wydania decyzji kasacyjnej. Jej istota polega na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który wydał zaskarżoną decyzję w przypadku kiedy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji jednak organ drugiej instancji powinien wskazać okoliczności, które organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Podmiot wydający decyzje kasacyjną nie może narzucać organowi pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. Od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji sporządzonej w efekcie decyzji kasacyjnej również służy odwołanie.

Niedopuszczalność wniesienia odwołania jest stwierdzana przez organ wyższej instancji w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie. Dojdzie do tego w przypadku kiedy uchybiono terminowi na złożenie odwołania, jednostka wnosząca odwołanie nie jest podmiotem legitymowanym, zachodzi brak przedmiotu zaskarżenia (zaskarżony akt nie istnieje), wyczerpano przysługujące środki odwoławcze lub możliwość odwołania została wyłączona przez ustawę. Nie jest możliwe, aby postanowienie o niedopuszczalności odwołania zostało wydane na podstawie oceny samych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Patryk Hatak

Bibliografia:

- Ustawa z dnia 14 czerwca 2960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168)

- wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 14 września 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2618/94

-  Wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1998r. sygn. akt IV SA 1180/96

- Wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89