Opłata planistyczna a darowizna nieruchomości.

Gminy w Polsce sukcesywnie uchwalają na swoich terenach miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe są wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy, mają rangę prawa lokalnego, do którego wszyscy – tak właściciele działek, jak i organy państwowe – muszą się stosować. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera przepis brzmiący: „Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości”. Roszczenie o zapłatę z  tego tytułu przysługuje gminie wobec zbywcy nieruchomości przez okres 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego.

Klient zwrócił się do nas z następującym stanem faktycznym: matka Klienta jest właścicielką dużej działki w Krakowie, której przeznaczenie - w wyniku zmiany planu miejscowego – przekształciło się z rolnego na komercyjne (pod działalność przemysłowo-inwestycyjną). Czyli rynkowa wartość działki wzrosła. Klient zapytał, czy jeśli matka daruje mu teraz przedmiotową działkę, to czy gmina nałoży na nią opłatę planistyczną.

Satysfakcjonującej odpowiedzi na pytanie Klienta nie dostarcza literalna wykładnia przytoczonego na wstępie przepisu, potraktowanie go literalnie doprowadza do nieprawidłowego rezultatu interpretacyjnego. Bowiem z ogólnego (cywilistycznego) punktu widzenia, pod pojęcie „zbywa” podpada także darowizna. Darowanie komuś nieruchomości jest niewątpliwie jej zbyciem (tyle, że nieodpłatnym). Oznaczałoby to, że po darowiźnie matka naszego Klienta otrzymałaby od prezydenta miasta decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej, którą musiałaby uiścić.

Sytuacja interpretacyjna, w której się znaleźliśmy, przywodzi mi na myśl trafne zalecenia przedstawicieli nauki prawa, iż zawsze należy przeprowadzić wszystkie trzy rodzaje wykładni: gramatyczną, systemową i funkcjonalną, niezależnie od tego, że przepis wydaje się na pierwszy rzut oka jasny i jednoznaczny. Gdybyśmy skończyli nasz proces myślowy na etapie wykładni literalnej, uznalibyśmy, że także przy darowiźnie aktualizuje się obowiązek opłaty planistycznej.

Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna doprowadzana nas do przeciwnego wniosku. Systemowo: w ustawie znajdujemy przepis, zgodnie z którym wysokość opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości „ustala się na dzień jej sprzedaży”. Funkcjonalnie: celem opłaty planistycznej jest obciążenie nią osób, które uzyskały w wyniku zbycia nieruchomości dodatkową korzyść (przysporzenie majątkowe) dzięki temu, że po wejściu planu miejscowego nieruchomość jest więcej warta. Chodzi o to, żeby zbywca „podzielił się” z gminą zyskiem, jaki osiągnął czyniąc swoją nieruchomość przedmiotem obrotu (np. sprzedaży, zamiany). Natomiast przy zbyciu w drodze darowizny, darujący nieruchomość nie odnosi żadnego zysku (darowizna jest nieodpłatna). Wobec tego obciążanie darczyńcy opłatą planistyczną byłoby sprzeczne z ratio legis komentowanej regulacji.

W uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r. II OPS 3/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: „Skoro opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, to może być nakładana na obywatela na podstawie niebudzącej wątpliwości normy prawnej i - jako taka - nie może być domniemywana. Opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pobrać nie tylko w razie darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich, ale darowizny w ogóle”. NSA przy okazji trafnie zaznaczył, że organy stosujące prawo nie powinny ograniczać się tylko do wykładni gramatycznej, ani bezkrytycznie przenosić na grunt prawa administracyjnego cywilistycznego znaczenia pojęć (np. pojęcia „zbycia”). Ustawodawca w prawie publicznym używa niejednokrotnie określonych pojęć w innym znaczeniu niż w prawie prywatnym.

Łukasz Pośpiech