Być albo nie być stroną postępowania administracyjnego.

 W postępowaniu administracyjnym legitymacja procesowa strony wiąże się z uprawnieniem określonego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo możliwości uczestnictwa w postępowaniu wszczętym na wniosek przez inny podmiot lub z urzędu przez organ administracyjny.

 Jak stanowi art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierający legalną definicję strony postępowania - „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Na szczególną uwagę zasługują zwłaszcza pojęcia interesu prawnego oraz obowiązku.

Interes prawny to pojęcie, które nie zostało ustawowo zdefiniowane. Generalnie można stwierdzić, że jest to interes chroniony przez prawo lub wywodzący się bezpośrednio z prawa (oparty na normie prawnej). W doktrynie podaje się, że cechami wyróżniającymi interes prawny jest jego indywidualność (dotyczy indywidualnie oznaczonej osoby w związku z czym nie może być przedmiotem sukcesji), konkretność (posiada ścisły związek z sytuacją faktyczną podmiotu, którą można powiązać z konkretną normą prawną),aktualność (zawsze musi dotyczyć aktualnego stanu faktycznego) oraz obiektywna sprawdzalność (jest oparty na normie prawa, którą da się wyodrębnić i ustalić). Źródłami takiego interesu mogą być normy prawa administracyjnego materialnego, normy prawa administracyjnego procesowego oraz w niektórych przypadkach normy materialnego prawa cywilnego.

Obowiązek z kolei to powinność zachowania się adresata normy prawnej, który może mieć postać nakazu lub zakazu. Podobnie jak interes prawny musi wywodzić się z konkretnej normy prawnej, jednak jego źródłem mogą być tylko przepisy prawa administracyjnego materialnego.

 Kto i kiedy decyduje o tym czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego?           

 Jeszcze do niedawna polska doktryna postępowania administracyjnego toczyła dyskusje na ten temat, przedstawiając dwie przeciwstawne koncepcje – subiektywną i obiektywną. Została również wypracowana koncepcja mieszana, która łączy charakterystyczne dla obu podstawowych koncepcji elementy. Kluczowymi kwestiami dla rozstrzygnięcia sporu było to na kim spoczywa ciężar udowodnienia faktu posiadania interesu prawnego – na organie czy podmiocie występującym z wnioskiem wszczęcia postępowania oraz kwestia tego kiedy następuje weryfikacja posiadania owego interesu. Czy jest to moment przed nawiązaniem stosunku procesowego między podmiotami postępowania czy może weryfikacja następuje już po nawiązaniu tego stosunku.

 Nowela do k.p.a i p.s.a z 11 kwietnia 2011 roku zdaje się odpowiadać na postulaty doktryny dotyczące rozwiązania powyższego problemu przez ustawodawcę. Do czasu jej wydania dominowała koncepcja mieszana, która żądanie wszczęcia postępowania łączyła z koncepcją subiektywną (podmiot sam decydował czy posiada interes prawny i na organie spoczywało udowodnienie, że tak nie jest) natomiast inicjację postępowania z urzędu z koncepcją obiektywną (organ przed wszczęciem postępowania organ oceniał czy dana jednostka ma interes lub obowiązek wynikający z norm prawa).

 Wspomniana nowela wprowadziła art. 61a - bardzo istotny dla omawianego zagadnienia.  Przepis ten w paragrafie pierwszym stanowi: „gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania” wymuszając na organie zweryfikowanie przed wszczęciem postępowania, podczas tzw. postępowania wyjaśniającego – czy dany podmiot w ogóle jest stroną w postępowaniu. Ocenie podlega wyłącznie kwestia zdolności procesowej jednostki oraz posiadania interesu prawnego. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być jednak wydane tylko jeżeli z treści samego wniosku wynika brak podstaw dla uznania wnioskodawcy za stronę w rozumieniu przywoływanego już art. 28 kpa. Organ w tym momencie zajmowania się sprawą nie odnosi się merytorycznie do meritum żądania formułując jakiekolwiek wnioski. Postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania ma bowiem jedynie charakter formalny.

 W efekcie takiego uregulowania, to podmiot zgłaszający żądanie musi wykazać we wniosku, że posiada interes prawny, który nadaje mu uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu. Nie może sam decydować o jego istnieniu, ponieważ interes ten musi wynikać z konkretnych przepisów prawa, a fakt ten należy obiektywnie ustalić. W ten właśnie sposób koncepcja subiektywna strony postępowania została przez ustawodawcę odrzucona.

 Na krótki komentarz zasługuje również wyrażone w art. 61a nieostre pojęcie „innych uzasadnionych przyczyn”. Z orzecznictwa wynika, że są to sytuacje kiedy w danej sprawie toczy się już postępowanie lub zostało już w związku z nią wydane rozstrzygnięcie, sprawa nie jest załatwiana przez żaden organ administracyjny (np. ma charakter cywilny lub karny), wniosek jest bezprzedmiotowy lub na zaskarżany akt została już wniesiona skarga do sądu administracyjnego w celu przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego.

W związku z powyższym powstaje pytanie, co w przypadku jeżeli organ pomyli się przy ocenie czy zgłaszający żądanie podmiot posiada status strony albo błędnie stwierdzi, że zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Art. 61a w swoim § 2 zabezpiecza zainteresowanego przed taką sytuacją, umożliwiając złożenie zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ analizując argumenty strony zawarte w zażaleniu ma szanse na ponowną weryfikację swojego postanowienia i w uzasadnionych przypadkach wszczęcie postępowania administracyjnego.

                                                                                                                                             Patryk Hatak

Bibliografia:

- Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168)

- P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2013

- Wyrok NSA z 11 czerwca 2013 roku, sygn. akt. II OSK 376/2012.